Hubungan Struktural dan fungsional pemerintahan pusat dan daerah menurut UUD NRI tahun 1945

HUBUNGAN ANTARA PEMERINTAHAN PUSAT DAN DAERAH DI ERA OTONOMI DAERAH oleh: Riski Febria Nurita

A. Latar Belakang
Indonesia merupakan negara kesatuan yang disebut dengan eenheidstaat , yaitu negara merdeka dan berdaulat yang pemerintahannya diatur oleh pemerintah pusat. Sistem pelaksanaan pemerintahan negara dapat dilaksanakan dengan cara sentralisasi. Dimana kedaulatan negara baik kedalam dan keluar, ditangani pemerintah pusat. Dalam konstitusi Republik Indonesia yaitu Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dalam pasal 4 ayat (1) dikatakan bahwa Presiden Republik Indonesia memegang kekuasaan pemerintahan menurut Undang-Undang Dasar , sehingga dalam pasal ini apabila kita tafsirkan bahwa pemegang kekuasaan tertinggi di negara RI yaitu presiden kekuasaan yang tidak terbagi dan hanya ada satu pemerintah yang berdaulat sehingga jelas negara kita pada dasarnya menganut asas sentralisasi/sentralistik.
Namun karena luasnya daerah-daerah di negara kita yang terbagi-bagi atas beberapa provinsi,kabupaten serta kota maka daerah-daerah tersebut memiliki pemerintahan daerah dengan maksud guna mempermudah kinerja pemerintah pusat terhadap daerahnya sehingga digunakanlah suatu asas yang dinamakan asas otonomi sesuai dengan yang diatur dalam pasal 18 ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Maka dari itu pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya , kecuali urusan pemerintahan yang oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan pemerintah pusat, sehingga dalam hal ini menimbulkan suatu hubungan wewenang antara pemerintah pusat dan pemerintah di daerah.
Hal mengenai Otonomi Daerah di Indonesia merupakan sesuatu yang menarik untuk kita cermati dan kita kaji , karena perjalanan untuk menuju ke arah otonomi daerah di Indonesia penuh dengan lika-liku dari awal kemerdekaan Indonesia hingga masa reformasi di Indonesia. Terhitung Undang-Undang yang mengatur tentang Pemerintahan Daerah di Indonesia mengalami 8 kali pergantian dari awal kemerdekaan , masa orde baru hingga saat ini dan satu kali perubahan mengenai pemilihan kepala daerah.
Penyelenggaraan pemerintahan di Indonesia dapat kita lihat dalam 3 proses menurut bagir manan disebut dengan proses bukan sebagai asas diantaranya :
1. Sentralisasi yang pada pemerintahan daerah diwujudkan dalam lebih diterapkannya
dekonsentrasi dalam pemerintahan daerah dekonsentrasi yaitu pelimpahan wewenang
pemerintahan oleh pemerintah kepada Gubernur sebagai wakil pemerintah dan/atau kepada instansi vertikal di wilayah tertentu.[1]
2. Desentralisasi adalah penyerahan wewenang pemerintahan oleh pemerintah
kepada daerah otonomi untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam sistem negara kesatuan Republik Indonesia.[2] Pada prinsipnya , kebijakan otonomi daerah dilakukan dengan mendesentralisasikan kewenangan-kewenangan yang selama ini tersentralisasi di tangan pemerintah pusat. Dalam proses desentralisasi itu, kekuasaan pemerintah pusat dialihkan dari tingkat pusat ke pemerintahan daerah sebagaimana mestinya sehingga terwujud pergeseran kekuasaan dari pusat ke daerah kabupaten dan kota di seluruh Indonesia. Jika dalam kondisi semula arus kekuasaan pemerintahan bergerak dari daerah ke tingkat pusat maka diidealkan bahwa sejak diterapkannya kebijakan otonomi daerah itu , arus dinamika kekuasaan akan bergerak sebaliknya , yaitu dari pusat ke daerah.[3] Maka otonomi hanya salah satu bentuk desentralisasi. Otonomi juga diartikan sebagai sesuatu yang bermakna kebebasan atau kemandirian (zelfstandigheid) tetapi bukan kemerdekaan (Onafhankelijkheid). Kebebasan yang terbatas atau kemandirian itu adalah wujud pemberian kesempatan yang harus dipertanggungjawabkan.[4]
Persoalan lain yang muncul dalam otonomi adalah berkaitan dengan urusan daerah yang dapat diatur dan diselenggarakan oleh daerah yang bersangkutan . Artinya urusan daerah yang bagaimanakah yang dapat diatur dan diselenggarakan berdasarkan kepentingan dan aspirasi masyarakat daerah , hal inilah yang menimbulkan lahirnya berbagai jenis otonomi. Dalam kepustakaan terdapat beberapa jenis otonomi yaitu :[5]
(1) otonomi materiil, mengandung arti bahwa urusan yang diserahkan menjadi urusan rumah tangga diperinci secara tegas , pasti dan diberi batas-batas (limitative), zakelijk dan dalam praktiknya penyerahan ini dilakukan dalam UU pembentukan Daerah yang bersangkutan.
(2) otonomi formal, urusan yang diserahkan tidak dibatasi dan tidak zakelijk. Batasnya ialah, bahwa Daerah tidak boleh mengatur urusan yang telah diatur oleh undang-undang atau peraturan yang lebih tinggi tingkatannya. Selain itu , pengaturan tersebut tidak boleh bertentangan dengan kepentingan umum.
(3) otonomi riil, merupakan kombinasi atau campuran otonomi materiil dan otonomi formal. Di dalam undang-undang pembentukan Daerah , pemerintah pusat menentukan urusan-urusan yang dijadikan pangkal untuk mengetur dan mengurus rumah tangga Daerah. Penyerahan ini merupakan otonomi riil. Kemudian setiap waktu Daerah dapat meminta tambahan urusan kepada Pemerintah Pusat untuk dijadikan urusan rumah tangganya sesuai dengan kesanggupan dan kemampuan Daerah. Penambahan urusan pemerintahan kepada daerah dilakukan dengan UU penyerahan masing-masing urusan.
3. Medebewind atau Tugas Pembantuan , adalah penugasan dari pemerintah kepada
daerah dan/atau desa dari pemerintah provinsi kepada kabupaten/kota dan/atau desa serta dari pemerintah kabupaten/kota kepada desa untuk melakukan tugas tertentu.[6]
Pemencaran penyelenggaraan negara dan pemerintahan dalam satuan-satuan teritorial yang lebih kecil dapat diwujudkan dalam bentuk-bentuk dekonsentrasi teritorial,satuan otonomi teritorial, dan federal. Selain bentuk-bentuk utama di atas, ada beberapa cara yang lebih longgar seperti konfederasi atau Uni. Tetapi dua bentuk terakhir ini dapat disebut sebagai suatu pemencaran penyelenggaraan negara dan pemerintahan karena tidak diikuti dengan pembagian kekuasaan atau wewenang. masing-masing tetap secara penuh menjalankan kekuasaan sebagai negara.
Dari bentuk-bentuk utama pemencaran penyelenggaraan negara dan pemerintahan di atas , akan dijumpai paling kurang tiga bentuk hubungan antara pusat dan daerah. Pertama , hubungan pusat dan daerah menurut dasar dekonsentrasi teritorial. Kedua, hubungan pusat dan daerah menurut dasar otonomi teritorial. Ketiga, hubungan pusat dan daerah menurut dasar federal.[7]
Selain perbedaan, ada persamaan persoalan hubungan-hubungan pusat dan daerah dalam ketiga bentuk tersebut , terutama hubungan pusat dan daerah menurut dasar otonomi teritorial dan hubungan pusat dan daerah menurut dasar federal. Perbedaanya,dasar hubungan pusat dan daerah menurut dasar dekonsentrasi teritorial, bukan merupakan hubungan antara dua subjek hukum (publiek rechtspersoon) yang masing-masing mandiri. Satuan pemerintahan teritorial dekonsentrasi tidak mempunyai wewenang mandiri. Satuan teritorial dekonsentrasi merupakan satu kesatuan wewenang dengan departemen atau kementerian yang bersangkutan. Sifat wewenang satuan pemerintahan teritorial dekonsentrasi adalah delegasi atau mandat. Tidak ada wewenang yang berdasarkan atribusi.[8]
Urusan pemerintahan yang dilakukan satuan pemerintahan teritorial dekonsentrasi adalah urusan pusat di daerah. Persamaannya, baik dekonsentrasi maupun otonomi, sama-sama bersifat administratiefrechtelijk,bukan staatsrechtelijk.[9] Mengenai hubungan satuan federal dengan negara bagian sangat beraneka ragam. Tergantung sistem federal yang dijalankan. Tetapi ada satu persamaan dasar pada semua negara federal. Hubungan antara satuan federal dengan negara bagian merupakan hubungan kenegaraan. Tidak hanya mengenai fungsi penyelenggaraan administrasi negara. Hubungan itu meliputi juga di bidang kekuasaan kehakiman dan pembentukan undang-undang. Ada pula sistem federal yang menyediakan hal-hal yang terbuka dan dapat diselenggarakan federal atau negara bagian (concurrent power).
Sedangkan hubungan pemerintah pusat dan daerah atas dasar otonomi teritorial, dimana otonomi teritorial merupakan konsep dalam negara kesatuan. Satuan otonomi teritorial merupakan suatu satuan mandiri dalam lingkungan negara kesatuan yang berhak melakukan tindakan hukum sebagai subjek hukum untuk mengatur dan mengurus fungsi pemerintahan (administrasi negara) yang menjadi urusan rumah tangganya. Jadi, hubungan pusat dan daerah atas dasar otonomi teritorial memiliki kesamaan dengan hubungan pusat dan daerah atas dasar federal yaitu hubungan antara dua subjek hukm yang masing-masing berdiri sendiri. Perbedaannya, dalam otonomi teritorial , pada dasarnya seluruh fungsi kenegaraan dan pemerintahan ada dalam lingkungan pemerintah pusat yang kemudian dipencarkan kepada satuan-satuan otonomi . Pemencaran ini dapat dilakukan dengan beberapa cara yaitu :[10]
Pertama, undang-undang menetapkan secara tegas berbagai fungsi pemerintahan (administrasi negara) sebagai urusan rumah tangga daerah. Cara-cara ini mirip dengan cara-cara dalam sistem federal yang merinci kekuasaan negara bagian.
Kedua, pusat dari waktu ke waktu menyerahkan berbagai urusan baru kepada satuan otonomi.
Ketiga, pusat mengakui urusan-urusan pemerintahan tertentu yang “diciptakan” atau yang kemudian diatur dan diurus satuan otonomi baik karena tidak diatur dan diurus pusat maupun atas dasar semacam concurrent power.
Keempat, membiarkan suatu urusan yang secara tradisional atau sejak semula dikenali sebagai fungsi pemerintahan yang diatur dan diurus satuan satuan otonomi.
Cara-cara penentuan urusan rumah tangga satuan otonomi ini akan menentukan suatu otonomi bersifat luas atau terbatas.
Memperhatikan hal tersebut diatas maka perlu kita analisa mengenai hubungan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah di era otonomi daerah ini , agar kita mengetahui apakah hubungan yang terjadi diantara keduanya merupakan hubungan yang seimbang sesuai pilihan penyelenggaran pemerintahan berdasar atas otonomi ataukah dekonsentrasi. Mengingat di negara Indonesia telah terjadi delapan kali pergantian UU pemerintahan Daerah diantaranya :[11]

UNDANG-UNDANG NOMOR 1 TAHUN 1945

UNDANG-UNDANG NOMOR 22 TAHUN 1948

UNDANG-UNDANG NOMOR 1 TAHUN 1957

UNDANG-UNDANG NOMOR 6 TAHUN 1959

UNDANG-UNDANG NOMOR 18 TAHUN 1965

UNDANG-UNDANG NOMOR 5 TAHUN 1974

UNDANG-UNDANG NOMOR 22 TAHUN 1999

UNDANG-UNDANG NOMOR 32 TAHUN 2004

B. Rumusan Masalah
Oleh karena latar belakang tersebut diatas maka penulis dapat menarik beberapa rumusan masalah diantaranya :
1. Bagaimana hubungan antara Pemerintah Pusat dan Daerah di Era Otonomi Daerah serta
problematikanya?

C. Pembahasan
C.1 Pemerintahan Daerah Dalam UUD Republik Indonesia Tahun 1945
Terkait dengan penyelenggaraan pemerintahan daerah dalam pasal 18 UUD 1945 telah diatur pembagian wilayah negara kesatuan RI menjadi daerah provinsi yang kemudian dibagi lagi menjadi daerah kabupaten/kota yang mempunyai pemerintahan daerah yang diatur dengan undang-undang. Ketentuan tersebut merupakan amandemen kedua yang disahkan pada tanggal 18 Agustus 2000. Sebelum amandemen ketentuan pasal 18 UUD 1945 sangat simple , yakni berbunyi : “ Pembagian daerah Indonesia atas daerah besar dan daerah kecil , dengan bentuk susunan pemerintahannya ditetapkan dengan undang-undang , dengan memandang dan mengingati dasar permusyawaratn dalam sistem pemerintahan negara, dan hak-hak asal-usul dalam daerah-daerah yang bersifat istimewa”.[12]
Ketika MPR melakukan amandemen Pasal 18 UUD 1945 dilakukan pengaturan secara komprehensif , yakni disamping mengubah redaksi pasal juga dilakukan penambahan ayat-ayat dan pasal-pasal baru berkaitan dengan pemerintahan daerah . Pasal 18 ditambah dengan 6 ayat baru sehingga menjadi 7 ayat yang antara lain mengatur masalah otonomi daerah dan tugas pembantuan , pemilihan anggota DPRD dan Kepala Daerah yang dilakukan secara demokratis dan langsung oleh rakyat, serta kewenangan pemerintah daerah dalam membuat peraturan daerah dan peraturan lain dalam rangka pelaksanaan otonomi daerah dan tugas pembantuan. Sedang penambahan pasal baru dilakukan dengan membuat pasal 18 A yang mengatur hubungan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah di bidang pemerintahan , keuangan , pelayanan umum dan pemanfaatan sumber daya alam. Sedang penambahan pasal 18 B isinya mengakui adanya satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus dan istimewa , serta mengakui eksistensi masyarakat hukum adat dengan hak-hak tradisionalnya.
Kendati penambahan ayat dan pasal baru dalam Amandemen Pasal 18 UUD RI 1945 terkesan lebih teknis , tapi kiranya amandemen tersebut dapat dijadikan pedoman dan dasar peletakkan bagi reformasi pemerintahan daerah di Indonesia. Berdasarkan amandemen Pasal 18 UUD RI 1945 maka dilakukan reformasi terhadap sistem pemerintahan daerah di Indonesia , yakni dengan memberikan keleluasaan yang sangat besar kepada pemerintah daerah untuk mengatur rumah tangganya sendiri.[13]
C.2 Pemerintahan Daerah Pada Orde Lama
Undang-undang yang mengatur Pemerintahan Daerah pada era Orde Lama diantaranya :
a. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1945
Merupakan undang-undang pertama RI yang mengatur sistem Desentralisasi , yang di dalamnya mengatur tiga jenis daerah di Indonesia , yaitu Karesidenan, Kabupaten dan Kota yang masing-masing berhak mengatur dan mengurus daerahnya sebagaimana yang diamanatkan dalam pasal 18 UUD RI 1945 .Namun undang-undang ini hanya diberlakukan dalam jangka waktu tiga tahun , karena undang-undang ini masih sangat sederhana dan banyak ahal-hal yang belum diatur secara rinci. Salah satunya banyak DPRD yang merupakan kelanjutan dari BPRD tidak mengetahui tugas dan wewenangnya sehingga menggangu kinerja pemerintahan di daerah.
b. Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948
Membagi daerah di Indonesia menjadi tiga daerah otonom , yaitu Provinsi, Kabupaten (Kota Besar) dan Desa (Kota Kecil) . Sedangkan Karesidenan meskipun mempunyai DPRD tidak ditetapkan sebagai daerah otonom. Hal ini berbeda dari undang-undang sebelumnya. Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948 juga lebih detail dalam mengatur pemerintahan daerah. Hal ini dapat dilihat dari ketentuan pasal 2 Undang-Undang nomor 22 Tahun 1948 yang menyatakan bahwa :
a. Pemerintah Daerah terdiri dari DPRD dan DPD
b. Ketua dan Wakil Ketua DPRD dipilih oleh dan dari Anggota DPRD
c. Kepala Daerah menjabat Ketua dan Anggota DPD
Dengan demikian maka yang memegang kekuasaan tertinggi di daerah adalah DPR dan DPD. Penyelenggaraan Pemerintah Daerah menurut UU ini dijalankan berdasar pada hak otonomi dan hak pembantuan Ketika Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948 diberlakukan terjadi penggantian UUD RI 1945 terkait perubahan bentuk pemerintahan , yaitu diganti dengan konstitusi RIS 1949 dan kemudian diubah lagi dengan UUD sementara 1950. Guna menyelesaikan dengan ketentuan yang baru tersebut maka undang-undang tentang Pemerintah Daerah pun kemudian diganti kembali.
c. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957
Pembagian daerah-daerah oleh undang-undang ini dilakukan dengan menyebut tingkatannya , yaitu tingkat I dan tingkat II. Demikian pula penyebutan lembaga daerahnya (DPRD dan DPD) jika diikuti dengan tingkatan hal itu berrati mengacu pada tingkat daerah tersebut , yaitu daerah tingkat I meliputi daerah Provinsi , termasuk daerah Istimewa. Sedang daerah tingkat II adalah merupakan daerah kabupaten atau kotamadya. Apabila tidak disebutkan tingkatannya berarti daerah tersebut adalah daerah swatantra atau daerah istimewa.
Beberapa karakteristik sistem pemerintahan daerah sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957 adalah :[14]
Pertama, otonomi yang diberikan bersifat otonomi riil. Artinya, banyak sedikitnya fungsi atau urusan yang diserahkan kepada daerah otonom didasarkan pada kepentingan dan kemampuan daerah bersangkutan.
Kedua, pembagian daerah-daerah dalam Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957 agak berbelit-belit mengingat istilah daerah yang digunakan sebagai suatu istilah teknis yang berarti satuan organisasi yang berhak mengurus rumah tangganya sendiri. Adapun pembagian daerah menurut Undang-Undang ini adalah Daerah Tingkat I setingkat Provinsi termasuk Kotapraja Jakarta Raya; Daerah Tingkat II setingkat kabupaten termasuk kotapraja; dan daerah tingkat III.
Ketiga, hubungan daerah dengan pusat atau hubungan antar daerah diatur sedemikian rupa sehingga tetap dalam kerangka Negara Kesatuan RI, yakni tidak boleh mengakibatkan rusaknya hubungan antara Negara dengan daerah atau antara daerah yang satu dengan lainnya.
Keempat, organisasi pemerintah daerah tetap terdiri atas dua lembaga , yaitu DPRD selaku lembaga eksekutif , dan DPD. Hal menarik yang diatur dalam Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957 adalah kepala daerah dipilih oleh DPRD dan dapat diberhentikan oleh DPRD.
Kelima, kekuasaan , tugas dan wewenang DPRD dalam Undang-Undang ini semakin besar dan luas.
Namun dengan kembalinya konstitusi RI pada UUD 1945 maka peraturan perundang-undangan sebelumnya yang mendasarkan pada konstitusi yang lama jelas tidak sesuai lagi.
d. Penpres Nomor 6 Tahun 1959
Penpres ini menentukan bahwa kepala daerah adalah alat pemerintah pusat dan alat pemerintah daerah. Sebagai alat pemerintah pusat maka kepala daerah bertugas mengurus ketertiban dan keamanan umum di daerah;mengkoordinasikan antara jawatan pemerintah pusat di daerah dengan pemerintah daerah; melakukan pengawasan jalannya pemerintahan daerah; dan menjalankan kewenangan umum lainnya yang terletak dalam bidang urusan pemerintah pusat. Diatur pula dalam Penpres ini bahwa kepala daerah tidak bertanggung jawab kepada DPRD , sehingga kepala daerah tidak diberhentikan oleh DPRD. Dengan demikian maka sistem pemerintahan daerah masih bersifat sentralistis karena semua masih diatur oleh pemerintah pusat. Hal agak menyimpang adalah bahwa kepala daerah karena jabatannya menjabat sebagai ketua DPRD , namun bukan sebagai Anggota.
Berbagai problematika penyelenggaraan pemerintahan daerah menurut penpres ini kemudian dilakukan penyempurnaan dengan menerbitkan Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1965.

e. Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1965
Beberapa hal baru mengenai penyelenggaraan pemerintahan daerah telah diatur dalam Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1965, yaitu :[15]
Pertama, pembagian daerah Indonesia dilakukan dalam tiga tingkatan , yaitu daerah Provinsi dan/atau Kota Raya sebagai daerah tingkat I ; daerah Kabupaten dan atau kotamadya sebagai daerah tingkat II ; dan daerah kecamatan dan/kotapraja sebagai daerah tingkat III. Ketiga kegiatan daerah tersebut berhak mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri.
Kedua, Dalam undang-undang ini pimpinan DPRD dalam mempertanggungjawabkan pelaksanaan tugasnya kepada kepala daerah. Ketentuan demikian jelas bertentangan dengan prinsip-prinsip demokrasi dan pembagian kekuasaan , dimana antara DPRD dan kepala daerah kedudukannya sederajad.
Ketiga, Hampir semua kekuasaan, tugas dan kewajiban DPRD dilimpahkan kepada kepala daerah.
C.3 Pemerintahan Daerah Pada Era Orde Baru – Saat ini
a. Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974
Kebijakan pelaksanaan otonomi daerah selama pelaksanaan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Pemerintahan di Daerah berjalan dengan dimensi yang amat berbeda dibandingkan dengan era sebelumnya. Secara kontekstual , selama penerapan undang-undang tersebut, diperkenalkan dimensi baru menyangkut otonomi daerah , yaitu otonomi yang nyata dan bertanggungjawab. Sebagai undang-undang produk era baru , yang pada prinsipnya mengutamakan pembangunan ekonomi. Dimensi perundangan ini tidak bisa terlepas dari kebijakan pembangunan ekonomi yang berasaskan trilogy pembangunan, yaitu : stabilitas yang makin mantap,pertumbuhan ekonomi yang cukup tinggi, dan pemerataan kegiatan pembangunan dan hasil-hasilnya.[16]
Pengaruh yang cukup signifikan dari trilogi pembangunan tersebut adalah pelaksanaan otonomi yang diarahkan untuk terbentuknya stabilitas pemerintahan daerah, yang cirri-cirinya meliputi :[17]
a. Konsentrasi kekuasaan ada di lembaga eksekutif (kepala daerah)
b. Ditutupnya akses parpol dalam pemerintahan daerah, dihapusnya BPH (Badan
Pemerintahan Harian) sebagai perwakilan parpol di dalam pemerintahan daerah (versi UU No.1 Tahun 1957).
c. Tidak dilakukannya hak equate (angket) DPRD yang dapat mengganggu keutuhan kepala
daerah.
d. Kepala daerah tidak bertanggung jawab kepada DPRD , tetapi secara hierarki kepada
presiden.
e. Kepala daerah hanya memberikan keterangan kepada DPRD tentag pelaksanaan
pemerintahan dan pembangunan 1 (satu) tahun sekali.
Upaya lain yang dilakukan Pemerintah Orde Baru untuk memperkuat posisi kekuasaannya adalah memberikan peran dan kekuasaan yang sangat besar kepada pemegang kekuasaan eksekutif di daerah (dalam hal ini kepala daerah) . Hal itu ditandai dengan pemberian sebutan kepala daerah sebagai “penguasa tunggal” di daerah. Tidak mengherankan jika kedudukan kepala daerah pada waktu itu sangat sentral dan dominan dalam penyelenggaraan pemerintahan di daerah. Kepala daerah merupakan boneka atau kepanjangan tangan dari Pemerintah Pusat (Presiden) untuk mengamankan setiap kebijakan pemerintah di daerah.[18]
Selama pelaksanaan undang-undang tersebut , berkembangnya tuntutan otonomi daerah secara nyata tidak terlepas dari kenyataan ketimpangan antar daerah yang telah berlangsung lama , setidaknya terdapat lima kesenjangan yang kronis :[19]

1. Kesenjangan pendapatan antar daerah yang besar
2. Kesenjangan investasi daerah yang besar
3. Pemusatan industri akibat dari kebijakan investasi dan birokrasi serta infrastruktur yang
terpusat
4. Pendapatan daerah dikuasai pusat
5. Net Negative Transfer yang besar .Salah satu yang mendorong melebarnya kesenjangan
regional adanya ketimpangan alokasi kredit.
Implikasi dari dominasi kekuasaan lebih berat pada Pemerintah pusat dan kepemimpinan di daerah yang berorientasi ke atas (pusat) menyebabkan rakyat berada pada posisi yang lemah (strong state and weak society), di mana nilai-nilai kedaulatan rakyat mengalami pengikisaan akibat kuatnya kekuasaan pemerintah yang tercermin dalam struktur kekuasaan dan garis kepemimpinan sampai ke daerah .
Dengan konsep otonomi yang demikian , Pemerintah Daerah pada dasarnya bukan sebuah “institusi otonom” yang bisa menjadi saluran bagi aspirasi rakyat, melainkan wakil Pemerintah Pusat di daerah. Penggabungan konsep desentralisasi bersama-sama dengan konsep dekonsentrasi yang lebih menonjol , menjadikan otonomi yang dikembangkan adalah manipulasi demokrasi, atau sentralisme yang terbungkus demokrasi atau sentralisme yang dikemas dengan dekonsentrasi.[20]
b. Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999

KONSEP DASAR UU NOMOR 22 TAHUN 1999[21]
1. Membesarnya kewenangan dan tanggungjawab daerah otonom
2. Keleluasan daerah untuk mengatur/mengurus kewenangan semua
bidang pemerintahan kecuali enam kewenangan
3. Kewenangan yang utuh dalam
perencanaan,pelaksanaan,pengawasan,dan pengendalian
4. Pemberdayaan masyarakat,tumbuhnya prakarsa,inisiatif,meningkatnya
peran masyarakat dan legislatif

Banyak hal baru yang diakomodasi oleh Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999, salah satunya adalah pemisahan antara lembaga legislatif dan eksekutif di daerah dalam bentuk susunan pemerinthan daerah. Sebelumnya kedua lembaga tersebut merupakan satu kesatuan yang disebut pemerintah daerah. Menyertai pemisahan kedua lembaga tersebut maka kepada DPRD diberikan tugas, hak dan wewenang yang sangat luas dan bernuansa parlementarian. Misalnya, hak DPRD untuk meminta pertanggungjawaban kepala daerah atas suatu kasus. Di samping itu kepada kepala daerah diberi kewajiban untuk menyampaikan pertanggungjawaban kepada DPRD setiap akhir tahun anggaran. Ketentuan tersebut membuka peluang terjadinya penolakan oleh DPRD yang dapat berujung pada upaya pemberhentian (empeachtment) terhadap kepala daerah.[22]
Mengenai kewenangan daerah otonom menurut pasal 7 ayat 1 dan 2 Bab IV UU Nomor 22 Tahun 1999, mencakup urusan dalam seluruh bidang Pemerintahan , kecuali urusan yang telah ditetapkan sebagai urusan negara, yang diselenggarakan oleh pemerintah pusat, yaitu urusan :
a. Bidang politik luar negeri;
b. Bidang pertahanan keamanan;
c. Bidang Peradilan;
d. Bidang moneter dan fiskal;
e. Bidang agama;
f. Kewenangan (urusan) bidang lain.
Kewenangan /urusan yang disebutkan setelah kata kecuali dan kewenangan / urusan bidang lain , tersebut di atas merupakan kewenangan / urusan negara yang tidak dibagikan kepada daerah otonom , dan tetap diselenggarakan oleh Pemerintah Pusat, namun pelaksanaannya bisa dilimpahkan kepada Gubernur Provinsi , yang merupakan wakil Pemerintah Pusat di wilayah Administrasi Provinsi. Ketentuan tentang urusan daerah (otonom) tersebut berbeda dengan ketentuan urusan daerah (otonom) menurut undang-undang sebelumnya , yang disebut nyata dan bertanggungjawab, karena dalam penjelasan umum Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 disebutkan bahwa urusan daerah disebut dengan katagori otonomi daerah secraa utuh pada daerah kabupaten dan daerah kota , dan otonomi terbatas pada daerah provinsi, tetapi dengan sebutan yang sama yaitu otonomi yang luas,nyata, dan bertanggungjawab.
c. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004
Ternyata Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999,menimbulkan dampak negatif,yakni munculnya arogansi beberapa dearah , sehingga terkesan terjdi “pembangkangan” di beberapa daerah. Demikian pula dominasi peran DPRD atas kepala daerah yang mempunyai kewenangan memberhentikan kepala daerah dengan alasan pertanggungjawaban tahunannya tida diterima oleh DPRD menjadikan hubungan antara kepala daerah dengan DPRD di beberapa daerah menjadi tidak harmonis.
Berikut perbedaan antara Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 :[23]

Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999

Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004

- DPRD Berkedudukan sejajar dan menjadi
mitra Pemerintah Daerah
– Pemerintah Daerah terdiri dari Kepala
Daerah Provinsi,Kepala Daerah Kabupaten,Kepala Daerah Kota dan perangkat daerah lainnya
– Desentralisasi merupakan titik berat
otonomi daerah
– Otonomi luas,nyata dan bertanggungjawab
– Titik berat adalah daerah kabupaten/kota
– Substansinya telah mengatur tentang
pemerintahan daerah/desa
– DPRD berkedudukan sebagai Lembaga
Legislatif Daerah
– Pemilihan kepala daerah melalui
perwakilan (DPRD).

- DPRD berkedudukan sebagai unsur
penyelenggara pemerintahan daerah
– Pemerintahan Daerah terdiri dari
Pemerintah Daerah Provinsi dan DPRD Provinsi, Pemerintahan Kab/Kota terdiri dari Pemerintah dan DPRD Kab/Kota
– Desentralisasi dilaksanakan bersamaan
dengan tugas pembantuan
– Otonomi luas,nyata dan bertanggungjawab
– Titik berat otonomi pada kabupaten/kota
– Mengatur Pemerintahan Desa (ada
pengakuan tentang otonomi desa)
– DPRD berkedudukan sebagai unsur
penyelenggara pemerintahan daerah, dan mitra pemerintah daerah
– Pemilihan Kepala Daerah Langsung oleh
rakyat.

PERBANDINGAN ANTARA UNDANG-UNDANG NOMOR 22 TAHUN 1999 DENGAN UNDANG-UNDANG NOMOR 32 TAHUN 2004[24]

NO.

DIMENSI PERBANDINGAN

UU NO. 22 TAHUN 1999

UU NO. 32 TAHUN 2004

1

Dasar Filosofis

Keanekaragaman dalam kesatuan

Keanekaragaman dalam kesatuan

2

Pembagian satuan pemerintahan

Pendekatan besaran dan isi otonomi (size and content approach), ada daerah besar dan daerah kecil yang masing-masing mandiri, ada daerah dengan otonomi terbatas dan ada yang otonominya luas

Pendekatan besaran dan isi otonomi (size and content approach), dengan menekankan pada pembagian urusan yang berkeseimbangan berdasarkan asas eksternalitas,akuntabilitas,efisiensi.

3

Fungsi utama pemerintahan daerah

Pemberi pelayanan masyarakat

Pemberi pelayanan masyarakat

4

Penggunaan asas penyelenggaraan pemerintahan daerah

Desentralisasi terbatas pada daerah provinsi, dan luas pada daerah kabupaten/kota;Dekonsentrasi terbatas pada kabupaten/kota dan luas pada provinsi;Tugas pembantuan yang berimbang pada semua tingkatan pemerintahan

Desentralisasi diatur berkeseimbangan antara daerah provinsi,kabupaten/kota; Dekonsentrasi terbatas pada kabupaten/kota dan luas pada provinsi; Tugas pembantuan yang berimbang pada semua tingkatan pemerintahan.

5

Pola otonomi

A-simetris

A-simetris

6

Model organisasi pemerintahan daerah

Local Democratic Model

Perpaduan antara Local Democratic Model dengan Structural Efficiency Model

7

Unsur pemerintah daerah

Kepala daerah dan Perangkat daerah

Kepala daerah dan Perangkat daerah

8

Mekanisme transfer kewenangan

Pengaturan dilakukan dengan pengakuan kewenangan ,isi kewenangan pemerintah pusat dan provinsi sebagai daerah otonom terbatas , sedang isi kewenangan daerah kabupaten/kota luas (General Competence Principle)

Tidak menggunakan pendekatan kewenangan melainkan pendekatan urusan yang didalamnya terkandung adanya aktivitas , hak, wewenang, kewajiban dan tanggung jawab.( General Competence Principle)

9

Unsur pemda yang memegang peranan dominan

Badan Legislatif Daerah (Legislative Heavy)

Menggunakan prinsip check and balances antara pemda dengan DPRD

10

Pola pemberian dana/anggaran

Uang mengikuti fungsi (money follow function)

Uang mengikuti fungsi (money follow function)

11

Sistem kepegawaian

Sistem terpisah (separated system)

Mixed system, dengan memadukan antara integrated system dengan separated system

12

Sistem pertanggung jawaban pemerintahan

Ke samping kepada DPRD

Kepada konstituen :
Pusatà Laporan
DPRDà Keterangan
Rakyatà Informasi

13

Sistem pengelolaan keuangan antar asas pemerintahan

Dikelola secara terpisah untuk masing-masing asas

Dikelola secara terpisah untuk masing-masing asas

14

Kedudukan kecamatan

Sebagai lingkungan kerja perangkat daerah

Sebagai lingkungan kerja perangkat daerah

15

Kedudukan Camat

Sebagai perangkat daerah

Sebagai perangkat daerah

16

Kedudukan desa

Relatif mandiri

Relatif mandiri

17

Pertanggungjawaban kepala desa

Kepada rakyat melalui BPD

Tidak diatur secara khusus dalam UU, diatur dalam perda berdasarkan PP

C.2 Hubungan Antara Pemerintahan Pusat dan Daerah di Era Otonomi Daerah
Hubungan antara pusat dan daerah merupakan sesuatu yang banyak diperbincangkan, karena masalah tersebut dalam prakteknya sering menimbulkan upaya tarik-menarik kepentingan (spanning of interest) antara kedua satuan pemerintahan . Terlebih dalam negara kesatuan, upaya pemerintah pusat untuk selalu memegang kendali atas berbagai urusan pemerintahan sangat jelas sekali.
Alasan menjaga kesatuan dan integritas negara merupakan salah satu alasan pemerintah pusat untuk senantiasa mendominasi pelaksanaan urusan pemerintahan dengan mengesampingkan peran dan hak pemerintah daerah untuk ikut terlibat langsung dan mandiri dalam rangka mengelola serta memperjuangkan kepentingan daerahnya.
Dominasi pemerintah pusat atas urusan-urusan pemerintahan telah mengakibatkan hubungan antara pemerintah pusat dan daerah dalam negara kesatuan (eenheidstaat) menjadi tidak harmonis atau bahkan berada pada titik yang mengkhawatirkan sehingga timbul gagasan untuk mengubah negara kesatuan menjadi negara federal. Dengan perktaan lain, gagasan negara federal atau negara serikat dapat dipicu oleh sentralisasi pemerintahan yang dianggap berlebihan (a highly centralized government), di samping terdapat sebab lain seperti hubungan keuangan antara pusat dan daerah yang dianggap kurang adil (soal prosentase) yng merugikan daerah.[25]
Di dalam hubungan antara pusat dan daerah paling tidak ada empat faktor yang menentukan hubungan pusat dan daerah dalam otonomi yaitu hubungan kewenangan, hubungan keuangan,hubungan pengawasan,dan hubungan yang timbul dari susunan organisasi pemerintahan di daerah.
a. Hubungan Kewenangan
Kewenangan berasal dari kata dasar “wewenang” yang dalam bahasa hukum tidak sama dengan kekuasaan (macht). Kekuasaan hanya menggambarkan hak untuk berbuat atau tidak berbuat.Atau kekuasaan adalah kemampuan untuk melaksanakan kehendak. Dalam hukum, wewenang sekaligus hak dan kewajiban (rechten en plichten). Dalam kaitannya dengan otonomi daerah,hak mengandung pengertian kekuasaan untuk mengatur sendiri (selfregelen) dan mengelola sendiri (self besturen). Sedangkan kewajiban mempunyai dua pengertian yakni horizontal dan vertikal. Secara horizontal berarti kekuasaan untuk menyelenggarakan pemerintahan sebagaimana mestinya. Dan wewenang dalam pengertian vertikal berarti kekuasaan untuk menjalankan pemerintahan dalam suatu tertib ikatan pemerintah negara secara keseluruhan.[26]
Desentralisasi yang dianut dalam konsep negara kesatuan pada akhirnya juga akan mempengaruhi hubungan antara pemerintah pusat dan daerah , khususnya yang berkaitan dengan distribusi kewenangan pengaturan atas urusan-urusan pemerintahan. Oleh karena itu, adanya satuan pemerintahan yang berlapis-lapis maupun bertingkat tujuannya antara lain adalah untuk mencegah dominasi kewenangan pemerintah yang lebih tinggi.[27]
Dalam negara kesatuan , semua kekuasaan pemerintahan ada di tangan pemerintah pusat. Pemerintah pusat dapat mendelegasikan kekuasaannya kepada unit-unit konstituen tetapi apa yang didelegasikan itu mungkin juga ditarik kembali.
Sejalan dengan pendapat tersebut, wolhof juga menyatakan bahwa dalam negara kesatuan pada asasnya kekuasaan seluruhnya dimiliki oleh pemerintah pusat. Artinya, peraturan-peraturan pemerintah pusatlah yang menentukan bentuk dan susunan pemerintahan daerah otonom, termasuk macam dan luasnya otonomi menurut inisiatifnya sendiri. Daerah otonom juga turut mengatur dan mengurus hal-hal sentral (medebewind) ,pemerintah pusat tetap mengendalikan kekuasaan pengawasan terhadap daerah-daerah otonom tersebut.
Pendapat lain dikemukakan oleh Clarke dan Stewart , mereka melihat bahwa terdapat tiga model hubungan kewenangan antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah, yaitu model otonomi relatif, model agen, model interaksi. Model relatif, model ini memberikan kebebasan kepada pemerintah daerah , dan pada saat yang sama tidak mengingkari realitas negara bangsa. Penekanannya adalah dengan memberikan kebebasan bertindak pada pemerintah daerah dalam kerangka kerja kekuasaan dan kewajiban yang telah ditentukan. Hubungan pemerintah pusat dan pemerintah daerah oleh karenannya ditentukan oleh perundang-undangan.Pengawasan dibatasi. Pemerintah daerah meningkatkan kebanyakan dari penghasilannya melalui pajak langsung. Dalam model otonomi relatif pemerintah daerah dapat membuat kebijakan yang dibagi dengan pemerintah pusat atau yang berada dari kebijakan yang ditetapkan oleh pemerintah pusat.
Model Agensi, ini adalah model pemerintahan daerah yang dilihat terutama sebagai agen pelaksanaan kebijakan pemerintah pusat. Hal ini diyakinkan melalui spesifikasi yang terperinci dalam peraturan,perkembangan peraturan dan pengawasan.
Model Interaksi, dalam model ini sulit ditentukan ruang lingkup kegiatan pemerintah pusat dan pemerintah daerah , karena mereka terlibat dalam pola hubungan yang rumit, yang penekanannya ada pada pengaruh yang menguntungkan saja.
Hubungan kewenangan, antara lain bertalian dengan cara pembagian urusan penyelenggaraan pemerintahan atau cara menetukan urusan rumah tangga daerah. Cara penentuan ini akan mencerminkan suatu bentuk otonomi terbatas atau otonomi luas. Dapat digolongkan sebagai otonomi terbatas apabila: Pertama; urusan-urusan rumah tangga daerah ditentukan secara katagoris dan pengembangannya diatur dengan cara-cara tertentu pula. Kedua; apabila sistem supervisi dan pengawasan dilakukan sedemikian rupa , sehingga daerah otonom kehilangan kemandirian untuk menentukan secara bebas cara-cara mengatur dan mengurus rumah tangga daerahnya.Ketiga; sistem hubungan keuangan antara pusat dan daerah yang menimbulkan hal-hal seperti keterbatasan kemampuan keuangan asli daerah yang akan membatasi ruang gerak otonomi daerah.[28]
Berikut kewenangan/urusan daerah menurut Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 Tentang Pemerintahan Daerah :
Pasal 7 ayat (1) :
(1) Kewenangan daerah mencakup kewenangan dalam seluruh bidang pemerintahan,
kecuali kewenangan dalam bidang politik luar negeri,pertahanan keamanan,peradilan,moneter dan fiskal,agama, serta kewenangan bidang lain.

(2) Kewenangan bidang lain, sebagaimana dimaksud pada ayat (1), meliputi kebijakan
tentang perencanaan nasional dan pengendalian pembangunan nasional secara makro, dana perimbangan keuangan,sistem administrasi negara dan lembaga perekonomian negara, pembinaan dan pemberdayaan sumber daya manusia, pendayagunaan sumber daya alam serta teknologi tinggi yang strategis, konservasi, dan standardisasi nasional.
Sedangkan kewenangan/urusandaerah dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah :
Pasal 10 ayat (1) :
(1) Pemerintahan daerah menyelenggarakan urusan pemerintahan yang menjadi
kewenangannya, kecuali urusn pemerintahan yang oleh Undang-Undang ini ditentukan menjadi urusan Pemerintah.
(3) Urusan pemerintahan yang menjadi urusan Pemerintah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) meliputi :
a. politik luar negeri ;
b. pertahanan;
c. keamanan;
d. yustisi ;
e. moneter dan fiskal nasional; dan
f. agama
Dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 dalam melakukan pendistribusian kewenangan antara pemerintah pusat dengan daerah, membedakan urusan yang bersifat concurrent artinya urusan pemerintahan yang penanganannya dalam bagian atau bidang tertentu dapat dilakukan bersama antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah. Dengan demikian, setiap urusan yang bersifat concurrent senantiasa ada bagian urusan yang menjadi kewenangan pemerintah pusat dan ada bagian urusan yang diserahkan kepada provinsi dan juga ada urusan pemerintahan yang diserahkan kepada kabupaten/kota.

b. Hubungan Pengawasan
Pengertian pengawasan oleh Bagir Manan yaitu “Pengawasan (toezicht,supervision) adalah suatu bentuk hubungan dengan legal entity yang mandiri, bukan hubungan internal dari entitas yang sama. Bentuk dan isi pengawasan dilakukan semata-mata menurut atau berdasarkan ketentuan undang-undang. Hubungan pengawasan hanya dilakukan terhadap hal yang secara tegas ditentukan dalam undang-undang . Pengawasan tidak berlaku atau tidak diterapkan terhadap hal yang tidak ditentukan atau berdasarkan undang-undang.[29]
Sistem pengawasan juga menentukan kemandirian satuan otonomi. Untuk menghindari agar pengawasan tidak melemahkan otonomi, maka sistem pengawasan ditentukan secara spesifik baik lingkup maupun tata cara pelaksanaannya. Karena itu hal-hal seperti memberlakukan prinsip “pengawasan umum” pada satuan otonomi dapat mempengaruhi dan membatasi kemandirian daerah. Makin banyak dan intensif pengawasan makin sempit kemandirian makin terbatas otonom.
Sebaliknya,tidak boleh ada sistem otonomi yang sama sekali meniadakan pengawasan. Kebebasan berotonomi dan pengawasan merupakan dua sisi dari satu lembaran dalam berotonomi untuk menjaga keseimbangan bandul antara kecenderungan desentralisasi dan sentralisasi yang dapat berayun berlebihan.[30]
Macam atau jenis pengawasan dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah sungguh sangat beragam, tergantung sudut pandang mana yang digunakan. Demikian halnya, lembaga atau institusi yang melakukan pengawasan, maka tidak mustahil akan terjadi tumpang tindih atau tidak berkaburan dalam peran dan fungsi pengawasan di lapangan. Berikut ini klasifikasi macam ruang lingkup pengawasan dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah :
1. Pengawasan dari segi Institusi (Lembaga)
Ada dua macam pengawasan pada segi ini, yaitu pengawasan internal dan pengawasan eksternal. Pengawasan internal adalah pengawasan yang dilakukan oleh aparat dalam organisasi pemerintah itu sendiri. Contoh : Inspektorat Wilayah Propinsi, Inspektorat Wilayah Kabupaten, Inspektorat Wilayah Kota.
Pengawasan eksternal adalah pengawasan yang dilakukan oleh lembaga pengawas yang sama sekali berada di luar organisasi atau birokrasi pemerintah. Contoh : Pengawasan aspek politik oleh DPR-DPRD, Pengawasan aspek keuangan oleh BPK, Pengawasan aspek hukum oleh lembaga Peradilan, Pengawasan aspek sosial oleh Institusi Pers,Organisasi kemasyarakatan,LSM dll, Pengawasan aspek etik oleh Komisi Ombudsman Nasional.
2. Pengawasan dari segi substansi atau objek yang diawasi
Dari segi substansi maupun objeknya , pengawasan dapat dilakukan baik secara langsung maupun tidak langsung. Pengawasan langsung dilakukan secara pribadi oleh pemimpin atau pengawas dengan mengamati,meneliti,memeriksa,mengecek sendiri secara “on the spot” ditempat pekerjaan terhadap objek yang diawasi. Jenis pengawasan semacam ini sering disebut pula dengan sidak. Sedang pengawasan tidak langsung diadakan dengan mempelajari laporan-laporan yang diterima baik lisan maupun tertulis, mempelajari masukan masyarakat dan sebagainya tanpa terjun langsung di lapang.
Objek yang diawasi dalam jenis pengawasan ini adalah pengawasan terhadap semua urusan pemerintahan (daerah) yang telah menjadi kewenangannya. Misal berdasar UU Nomor 32 Tahun 2004 adalah pengawasan pada bidang lingkungan hidup,pariwisata,pendidikan,kesehatan,pemerintahan dsb. Sifat pengawasannya bisa menyangkut soal administratifnya, dari segi legalitas hukumnya, maupun dari pertimbangan kemanfaatannya.
3. Pengawasan dari Segi Waktu
Pengawasan dari segi waktu dapat dibedakan ke dalam pengawasan preventif (kontrol a-priori) dan pengawasan represif (kontrol a-posteriori). Pengawasan preventif adalah pengawasan yang dilakukan sebelum pelaksanaan (masih bersifat rencana) atau sebelum dikeluarkannya kebijakan pemerintah (baik berupa peraturan maupun ketetapan).
Pengawasan represif adalah pengawasan yang dilakukan setelah pekerjaan dilaksanakan atau setelah peraturan atau ketetapan pemerintah dikeluarkan.
4. Pengawasan Lintas Sektoral
Pengawasan Lintas sektoral adalah pengawasan yang dilakukan secara bersama-sama oleh dua atau lebih perangkat pengawasan terhadap program-program dan kegiatan pembangunan yang bersifat multi sektoral yang menjadi tanggungjawab semua departemen atau lembaga yang terlibat dalam program atau kegiatan tersebut.
c. Hubungan Keuangan
Hubungan keuangan pusat dan daerah dilakukan sejalan dengan prinsip Perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah sebagaimana yang telah digariskan dalam Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004.
Perimbangan keuangan antara pemerintah dan pemerintahan daerah merupakan subsistem keuangan negara sebagai konsekuensi pembagian tugas antara pemerintah dan pemerintah daerah. Perimbangan keuangan antara pemerintah dan pemerintahan daerah merupakan bagian pengaturan yang tidak terpisahkan dari sistem keuangan negara dan dimaksudkan untuk mengatur sistem pendanaan atas kewenangan pemerintahan yang diserahkan, dilimpahkan,dan ditugasbantukan kepada daerah.[31]
Hubungan keuangan pusat dan daerah dalam rangka otonomi daerah dilakukan dengan memberikan kebebasan kepada daerah untuk menyelenggarakan urusan pemerintahan. UU Nomor 33 Tahun 2004 telah menetapkan dasar-dasar pendanaan pemerintahan daerah sebagai berikut. Sesuai dengan pasal 4 UU Nomor 33 Tahun 2004, penyelenggaraan urusan pemerintahan daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi didanai APBD. Penyelenggaraan urusan pemerintah yang dilaksanakan oleh gubernur dalam rangka pelaksanaan dekonsentrasi didanai APBN.
Berikut beberapa hal yang diatur dalam Perimbangan keuangan pusat dan daerah :
1. Pajak Daerah
Adalah, iuran wajib yang dilakukan oleh orang pribadi atau badan kepada daerah tanpa imbalan langsung yang seimbang, yang dapat dipaksakan berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku,yang digunakan untuk membiayai penyelenggaraan pemerintahan daerah dan pembangunan daerah.
2. Retribusi Daerah
Adalah, pungutan daerah sebagai pembayaran atas jasa atau pemberian izin tertentu yang khusus disesiakan dan/atau diberikan oleh pemerintah daerah untuk kepentingan orang pribadi atau badan.
3. Pajak Bumi dan Bangunan (PBB)
Adalah, pajak yang dikenakan atas bumi dan atau bangunan. Pembagian hasilnya dibagi dengan imbalan 10% untuk pemerintah pusat dan 90% untuk daerah. Dibagi dengan rincian sebagai berikut :
1. 16,2% untuk daerah provinsi yang bersangkutan
2. 64,8% untuk kabupaten/kota yang bersangkutan
3. 9% untuk biaya pemungutan
Selanjutnya 10% penerimaan PBB sebagai bagian pemerintah pusat.
Alokasi untuk kabupaten dan kota sebesar 10% bagian pemerintah pusat di atas dibagi dengan rincian sebagai berikut.
1. 6,5% dibagikan secara merata kepada seluruh kabupaten dan kota. Pembagian ini
dimaksudkan dalam rangka pemerataan kemampuan keuangan antar daerah.
2. 3,5% dibagikan secara intensif kepada kabupaten/kota
4. Dana Alokasi Umum (DAU)
Adalah,dana yang bersumber dari pendapatan APBN yang dialokasikan dengan tujuan pemerataan kemampuan keuangan antardaerah untuk mendanai kebutuhan daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi. DAU dialokasikan untuk provinsi,kabupaten/kota. Misal: Pendidikan,Kesehatan,Irigasi,Jalan dan prasarana umum,Pertanian,Kelautan dll.
5. Dana Alokasi Khusus
Adalah, dana yang bersumber dari pendapatan APBN yang dialokasikan kepada daerah tertentu dengan tujuan untuk membantu mendanai kegiatan khusus yang merupakan urusan daerah dan sesuai dengan prioritas nasional.Misal: Bidang kesehatan,Bidang Pendidikan,Bidang Infrastruktur.
d. Hubungan Pusat dan Daerah Serta Susunan Organisasi Pemerintahan di Daerah
Banyaknya kantor-kantor pusat di daerah sangat mempengaruhi kemandirian otonomi. Pembentukan kantor pusat di daerah (Kanwil/Kandep) berkembang pesat selama UU Nomor 5 Tahun 1974 berlaku. Kantor-kantor ini menimbulkan dualism pemerintahan di daerah. Selain itu pemerintahan menjadi tidak efisien karena trelalu banyak koordinasi yang harus dilakukan. Apalagi diadakan pula urusan pusat dalam lingkungan satuan pemerintahan otonomi,seperti direktorat sosial politik di propinsi,kabupaten,dan kota. Kepala daerah merangkap sebagai kepala wilayah. Untuk lebih menjamin kemandirian daerah,kantor-kantor pusat di daerah dapat di serahkan pelaksanaannya kepada satuan pemerintahan otonomi melalui tugas pembantuan.[32]
Namun pada saat itu dengan lahirnya UU Nomor 22 Tahun 1999 penghapusan Kanwil/Kandep merupakan suatu kemestian,karena semua fungsinya menjadi urusan rumah tangga daerah. Tetapi tidak berarti setiap Kanwil atau Kandep akan menjadi dinas daerah. Pada tingkat propinsi,pada dasarnya Kanwil mesti dibubarkan mengingat berbagai urusan tersebut menjadi urusan kabupaten atau kota, bukan urusan propinsi. Di tingkat kabupaten atau kota, mungkin dibentuk dinas baru , digabung atau dihapus. Semuanya diukur dari efisiensi dan produktifitas organisasi agar fungsi pelayanan terhadap masyarakat dapat terlaksana dengan baik.
C.3 Problematika Hubungan Pusat dan Daerah di Era Otonomi Daerah
Pelaksanaan otonomi daerah bukannya meningkatkannya kesejahteraan masyarakat dari segi ekonomi (finansal) dan pelayanan publik tapi sebaliknya wabah korupsi yang merajai hampir sebagian besar pemerintah daerah. Korupsi menjadi sisi gelap dari pelaksanaan otonomi daerah selama beberapa tahun perjalanannya . Hebatnya korupsi di daerah dilakukan secara serentak dan bersama-sama yang melibatkan hampir semua elit local dengan menggerogoti APBD,DAU,DAK. Korupsi telah menghancurkan ekspektasi masyarakat yang begitu besar terhadap otonomi daerah yang bisa melahirkan berkah bukan musibah.
Sepanjang pelaksanaan otonomi daerah sampai penghujung tahun 2010 kasus-kasus korupsi serentak mewarnai perjalanan otonomi daerah . Dalam Tahun 2004-2010 ada sebanyak 147 kepala daerah tersangkut kasus korupsi , 18 gubernur,17 walikota, 84 Bupati,1 Wakil Gubernur , 19 wakil bupati. Dengan estimasi total kerugian negara mencapai Rp.4.814.248.597.729.[33] Hal ini membuktikan lemahnya fungsi pengawasan dan etika dari para elit di daerah.
Demikian juga dengan daerah pemekaran sebagai buah dari otonomi daerah tidak mampu mensejahterakan masyarakat. Hampir semua daerah pemekaran boleh dikatakan stagnan dalam menjalankan roda pemerintahan. Tidak ada sesuatu yang berubah pasca pemekaran. Bahkan ada daerah pemekaran yang telah berusia lebih lima tahun tidak mampu berdiri sendiri dan masih terus disusui pemerintah pusat lewat APBN.
Ironinya kondisi pengawasan daerah saat ini masih adanya tumpang-tindih pelaksanaan pengawasan dari unsur internal maupun eksternal. Selain itu akses terhadap pengawasan sosial terhadap penyelenggaraan pemerintahan daerah , belum memiliki prosedur baku, dikaitkan dengan sistem kerahasiaan dokumen negara. Selain itu, tindak lanjut pengawasan oleh pemerintah daerah yang belum transparan, termasuk belum terdapatnya , pengaturan terhadap pemberian sanksi kepada pemerintahan daerah melakukan kesalahan terhadap masyarakat dalam melakukan pelayanan publik.
Apalagi sistem koordinasi pengawasan antara aparatur , pengawasan,belum sepenuhnya sejalan dengan kebutuhan pengawasan yang dikehendaki masyarakat. Dengan melihat permasalahan dan sasaran pengawasan yang ingin dibangun maka diperlukan strategi penyusunan sistem perencanaan pengawasan yang terintegrasikan antara pengawasan eksternal dan internal , penegakan sanksi yang tegas terhadap pelanggaran penyelenggaraan pemerintahan, penyusunan regulasi pengawasan instansi pemerintahan daerah ,penyusunan regulasi tentang memperoleh informasi pemerintahan oleh publik.
D. KESIMPULAN
1. Penyelenggaraan pemerintahan di Indonesia dapat kita lihat dalam 3 proses menurut
bagir manan disebut dengan proses bukan sebagai asas diantaranya sentralisasi,desentralisasi,tugas pembantuan, kaitannya dengan otonomi dalam kepustakaan dibagi menjadi 3 yaitu otonomi formil, otonomi materiil dan otonomi riil.
2. Dari bentuk-bentuk utama pemencaran penyelenggaraan negara dan pemerintahan, akan
dijumpai paling kurang tiga bentuk hubungan antara pusat dan daerah. Pertama , hubungan pusat dan daerah menurut dasar dekonsentrasi teritorial. Kedua, hubungan pusat dan daerah menurut dasar otonomi teritorial. Ketiga, hubungan pusat dan daerah menurut dasar federal.
3. Di dalam hubungan antara pusat dan daerah paling tidak ada empat faktor yang
menentukan hubungan pusat dan daerah dalam otonomi yaitu hubungan kewenangan, hubungan keuangan,hubungan pengawasan,dan hubungan yang timbul dari susunan organisasi pemerintahan di daerah.
4. Pelaksanaan otonomi daerah bukannya meningkatkannya kesejahteraan masyarakat dari
segi ekonomi (finansal) dan pelayanan publik tapi sebaliknya wabah korupsi yang merajai hampir sebagian besar pemerintah daerah. Korupsi menjadi sisi gelap dari pelaksanaan otonomi daerah selama beberapa tahun perjalanannya . Hebatnya korupsi di daerah dilakukan secara serentak dan bersama-sama yang melibatkan hampir semua elit local dengan menggerogoti APBD,DAU,DAK. Korupsi telah menghancurkan ekspektasi masyarakat yang begitu besar terhadap otonomi daerah yang bisa melahirkan berkah bukan musibah.

DAFTAR PUSTAKA
Buku :
1. Jimly Asshidiqie,Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia, Jakarta:Mahkamah
Konstitusi RI dan Pusat Studi Hukum Tata Negara Fakultas Hukum UI,2004
2. Muhammad Fauzan, Hukum Pemerintahan Daerah Kajian Tentang Hubungan Keuangan
Antara Pusat dan Daerah ,Yogyakarta:UII Press,2006
3. Bagir Manan, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah , Yogyakarta: Pusat Studi hukum
Fakultas Hukum UII,2004
4. J.Kaloh, Mencari Bentuk Otonomi Daerah suatu solusi dalam menjawab kebutuhan lokal
dan tantangan global, Jakarta:Rineka Cipta,2007
5. Sudono Syueb, Dinamika Hukum Pemerintahan Daerah sejak kemerdekaan sampai era
reformasi, Laksbang Mediatama,2008
6. I Gde Pantja Astawa,Problematika Hukum Otonomi Daerah Di Indonesia, Bandung: PT
Alumni,2008
7. Jazim Hamidi,Mustafa Lutfi, Dekonstruksi Hukum Pengawasan Pemerintahan Daerah,
Malang:UB Press,2011
8. Ahmad Yani,Hubungan Keuangan Antara Pemerintah Pusat Dan Daerah di Indonesia,
Jakarta:Raja Grafindo Persada,2008

Peraturan Perundang-undangan :
1. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah
2. Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 Tentang Pemnerintahan Daerah

[1] Pasal 1 angka (8) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah
[2] Pasal 1 angka (7) , Ibid
[3] Jimly Asshidiqie,Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia,(Jakarta:Mahkamah Konstitusi RI dan Pusat Studi
Hukum Tata Negara Fakultas Hukum UI,2004) hlm218
[4] Muhammad Fauzan, Hukum Pemerintahan Daerah Kajian Tentang Hubungan Keuangan Antara Pusat dan
Daerah , (Yogyakarta:UII Press,2006) hlm65
[5] Muhammad Fauzan,ibid,hlm 68-69
[6] Pasal 1 angka (9), Ibid
[7] Bagir Manan, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah , (Yogyakarta: Pusat Studi hukum Fakultas Hukum
UII,2004), hlm 32-33
[8] Bagir Manan,Ibid,hlm 33
[9] Ibid,hlm 33
[10] Bagir Manan,Ibid,hlm 35
[11] J.Kaloh, Mencari Bentuk Otonomi Daerah suatu solusi dalam menjawab kebutuhan lokal dan tantangan global,(Jakarta:Rineka Cipta,2007),hlm 2
[12] Sudono Syueb, Dinamika Hukum Pemerintahan Daerah sejak kemerdekaan sampai era reformasi,(Laksbang Mediatama,2008), hlm 30
[13] Sudono Syueb,Ibid, hlm 31
[14] Sudono Syueb,Ibid, hlm 41
[15] Sudono Syueb,Dinamika Hukum…..,op cit , hlm 47-50
[16] J.Kaloh, Mencari Bentuk Otonomi Daerah suatu solusi dalam menjawab kebutuhan….,loc cit,hlm 27
[17] J.Kaloh, Ibid, hlm 27
[18] Sudono Syueb,Ibid,hlm 53
[19] J.Kaloh,ibid,hlm 27
[20] J.Kaloh,ibid,hlm 31
[21] J.Kaloh,Ibid,hlm 61
[22] Sudono Syueb,op cit,hlm 73
[23] J.Kaloh,op cit,hlm 80
[24] I Gde Pantja Astawa,Problematika Hukum Otonomi Daerah Di Indonesia,(Bandung: PT Alumni,2008),hlm
50- 51
[25] Muhammad Fauzan, Hukum Pemerintahan Daerah Kajian Tentang Hubungan….,loc cit,hlm 76
[26] Muhammad Fauzan, Hukum Pemerintahan Daerah Kajian Tentang Hubungan…., Ibid,hlm 80
[27] Ibid,hlm 80
[28] Bagir Manan, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah,loc cit, hlm 37
[29] Jazim Hamidi,Mustafa Lutfi, Dekonstruksi Hukum Pengawasan Pemerintahan Daerah,(Malang:UB
Press,2011),hlm 42
[30] Bagir Manan, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah,op cit, hlm 39
[31] Ahmad Yani,Hubungan Keuangan Antara Pemerintah Pusat Dan Daerah di Indonesia,(Jakarta:RajaGrafindo Persada,2008),hlm 40
[32] Bagir Manan, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah,loc cit, hlm 45
[33] Jazim Hamidi,Mustafa Lutfi, Dekonstruksi Hukum Pengawasan Pemerintahan Daerah,loc cit,hlm 93

Tentang GATOT MULYONO SMKN 12 SBY

Guru PPKn Dan KKPI Belajar Menulis
Tulisan ini dipublikasikan di Tak Berkategori. Tandai permalink.